坚持高起点，科学编制国土空间总体规划

国土空间规划在空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性作用，是健全国土空间开发保护制度，建立更加有效区域协调发展的重要抓手，是各类开发保护建设活动的基本依据。2019年5月中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）和自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），拉萨市开展了《拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《总体规划》）编制工作。

一、坚持高层推进

《总体规划》是拉萨市国土空间发展的指南和经济社会高质量发展的空间蓝图，是战略性、综合性、基础性规划，是编制我市相关专项规划、详细规划以及县级国土空间规划的基本依据。自从2018年12月开始启动以来，历经4年多时间，从城市总体规划编制改革过渡到国土空间规划编制。编制单位在2019年4月、9月分别前往周边地市、各县区及功能园区、区市相关单位调研收集资料，为规划编制奠定基础。2021年4月向自然资源部国土空间规划局进行专题汇报，同时组织召开专家咨询会。2022年11月征求自然资源部意见并于12月获得反馈意见，2022年12月通过专家评审会审查。2023年2月提交市政府审议，修改完善后，4月再次提交市政府审议，原则同意《总体规划》。

《总体规划》分别于6月9日、7月25日、8月8日、8月11日、8月24日通过十二届拉萨市人大常委会第10次会议、自治区政府专题会、拉萨市国土空间规划委员会、十二届西藏自治区人民政府第6次常务会、十届西藏自治区党委常委会第60次会议审议。目前已上报国务院审批。

二、坚持高水平编制

为实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，落实国家发展战略，全面推进生态文明建设，优化国土空间开发保护格局，促进国土空间治理体系和治理能力现代化，满足人民对美好生活的向往，拉萨市编制了《总体规划》分为市域和中心城区两个层次，市域面积为2.964万平方公里，中心城区面积为360平方公里。

《总体规划》共分十三个章节：第一章主要阐述规划目的、规划层次与范围、规划期限、规划依据以及法定地位。第二章主要分析自然地理特征、经济文化特征、主要问题，挑战与机遇。第三章主要阐述城市性质、功能定位与目标愿景、实施“强中心”战略、统筹推进“三个百廊”建设。第四章划定国土空间安全底线，落实主体功能区，优化国土空间开发保护格局。第五章提出要实现耕地“三位一体”保护，农牧业空间格局优化，引导乡村发展与空间提质，实施农村土地综合整治。第六章主要提出保护目标与总体格局，完善自然保护地管理体系，促进重要自然资源保护利用，开展生态保护系统修复等相关要求。第七章主要围绕实施“强中心”战略，阐述市域城镇空间布局和城镇体系，要完善公共服务体系，优化高原特色产业布局，引导城镇建设用地集约利用。第八章主要明确中心城区空间布局，提升首府城市公共服务水平、构建蓝绿空间网格，划定城市“四线”，积极推进城市更新。第九章主要完善市域历史文化保护体系，保护历史文化资源要素，建设世界文化旅游名城，彰显民族文化风貌特色。第十章通过扩展对外联系通道，完善市域综合交通体系，提升中心城区交通效率和品质，从而强化综合交通系统。第十一章主要阐述加快绿色能源设施布局，构建多元清洁能源体系，推进中心城区市政基础设施布局，夯实综合防灾减灾应急保障，合理开发利用地下空间等内容。第十二章主要从发挥拉萨和山南一核辐射带动作用，引领自治区城市协同发展，积极融入“一带一路”建设，加强与川滇青方向、援藏省市的合作。第十三章主要讲述要加强规划组织领导，健全规划传导机制，完善规划实施保障机制，加强规划全生命周期管理的现代化水平。

三、突出特色亮点

一是深入贯彻上位要求。《总体规划》深入贯彻落实习近平总书记提出的“稳定、发展、生态、强边”四件大事，聚力“四个创建”“四个走在前列”战略部署，对标拉萨“七个排头兵”建设要求。将全面实施“强中心”七大战略行动，贯穿国土空间规划编制始终，充分发挥首府城市功能，优化城市空间结构，推进拉萨长治久安和高质量发展，为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新拉萨筑牢发展根基。

二是突出战略引领。《总体规划》全面落实国家、自治区发展战略，明确拉萨市城市定位，将拉萨建设成为西藏自治区首府、国家历史文化名城、高原宜居新城、民族团结示范区、生态文明优先区、开发发展先行区，建成西藏面向南亚开放区域中心城市。设置27项指标（其中约束性指标7项，预期性指标20项，包括空间底线13项；空间结构和效率6项；空间品质8项）。统筹推进“三个百廊”空间建设，将其作为实施“强中心”战略重要抓手，以“三个百廊”建设统筹生态资源要素、历史文化要素、交通网络要素、设施服务要素。

三是实施刚性管控。按照底线约束、全域统筹的要求，科学划定“三区三线”。其中，划定永久基本农田保护线面积366.14平方公里，禁止非法破坏耕地和永久基本农田耕作层；划定生态保护红线面积9674.59平方公里，实行最严格的准入制度，严禁任何影响生态功能的开发活动；划定城镇开发边界面积230.55平方公里，按城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区分类管控。

四是优化空间格局。构建“两屏护一脉，三带聚一心”的国土空间开发保护总体格局。以“强中心”战略为引领，构建形成“一心三城、四门相映”的市域城镇空间新格局。依托三条城镇发展带，串联市辖五县，合理引导五县中心城区的发展。

五是提升功能品质。中心城区坚持“精明增长、结构优化”的原则，实施“老城保护更新、新城集聚提升”的空间发展策略。构建“一心一城”中心城区空间新格局。构建山环水潆的蓝绿空间网络，预留城市通风廊道，划定城市“四线”。划定城市更新重点区域，分类有序推进城市更新。

六是彰显藏文化魅力。构建“四带、两区、双圈层”的历史文化保护与展示体系，科学划定历史文化保护线，充分保护各类历史文化资源、城乡历史文化要素和历史文化依存生境。对世界文化遗产、历史文化街区、历史文化名城名镇名村、文物保护单位和历史建筑、中国传统村落、特色村庄、优秀传统文化等7类保护对象实行全面保护，构建“一中心、两圈层、三廊道、多组团”的全域旅游空间结构，建设世界文化旅游名城。

七是强化交通系统支撑。强化综合交通系统对拉萨市发展建设的基础支撑作用，扩展对外交通复合通道建设，融入国家交通骨架网、链接主要城市群，支撑拉萨建设成为面向区域、辐射全区的开放枢纽门户。中心城区形成“一环三联”的快速路系统，建立环放型骨架路网体系，打造高品质慢行交通系统。

八是增强城市安全韧性。重点增强基础设施保障能力，科学布局绿色能源设施，结合新区开发完善优化市域与中心城区的能源、供水、排水、环卫、通信、综合防灾等体系性建设，建设生态绿色的韧性城市。

九是融入跨区域开放协作。积极融入区域重大战略，主动服务区域协调发展战略，增强跨区域开放协作水平，积极参与“一带一路”建设，打造面向南亚的开放平台与大通道，加强川滇新青方向互动合作，发挥首府城市功能和辐射，推进拉萨-山南一体化建设。

十是规划成效。《总体规划》着重强化现状基础分析，加强上位规划与相关规划的衔接落实，优化国土空间总体格局，完善总体定位和开发保护策略，有效衔接各类规划目标指标、结构优化和自然资源保护管控要求和保护措施，在城市性质定位、功能定位及用地布局等方面特色鲜明。立足资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价，坚持底线约束、全域统筹，我市科学划定落实国土空间安全底线。2023年4月“三区三线”划定成果获自然资源部批复。构建国土空间规划“一张图”，实现国土空间规划和自然资源的精细化管理，进一步提升管理和服务效能。