强化工作创新 改进方式方法  持续改进和规范全市自然资源领域监督执法

为深入贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，切实履行好“两统一”职责，加快推进重要法规规章修订，不断规范行政权力运行，建立健全行政监督体系，严格规范执法行为，切实加强全市自然资源领域法治基础，近年来，拉萨市自然资源局对执法工作进行了探索和创新，努力为推动全市高质量发展注入新动力。   

一、创新背景

违法建设历来是城市发展过程中的痼疾，全国各地查处违法建设均面临诸多问题和挑战。通过违法建设行政处罚实践和司法判例启示，我们发现《中华人民共和国城乡规划法》第64条（以下简称64条）规定的违法建设行为处理中，针对违法建设行为的认定是执法过程中的关键环节。但64条未明确违法建设行为的认定方式，导致全国各地对64条有不同解释。2012年，原住建部出台《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号，以下简称《指导意见》），对“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”和“无法采取改正措施消除影响的情形”进行界定。由于《指导意见》与64条立法本意出入较大，各地在实际执行过程中难度较大，导致《指导意见》无法得到全面贯彻落实。因此全国各地依然结合各自实际对违法建设查处采取不同做法，但主要还是在地方法规中对64条相关条款的细化，并未对64条中“对规划实施影响”认定方式提出针对性的解决措施。

二、创新成果

随着拉萨市的快速发展，面对审计、巡视巡察、监督和违法建设行为处置时，同样遇到类似问题。我局借鉴内地做法，基于国家强调违法建设的处理要避免简单粗暴一刀切、要避免造成社会财富浪费的要求，基于行政法的基本原则，组织人员认真学习解读法条和各级司法判例，明确64条所指规划为详细规划，无详细规划的以总体规划或依法核发的规划设计条件为依据；明确通过违法建设行为对规划实施的影响来确定对违法建设行为采取的措施。违法建设行为对规划实施的影响不仅仅通过罗列情形确定，还采取更科学的第三方评估、专家审查的方式确定，并把经专家审查通过的第三方评估报告作为违法建设行为立案查处的技术类证据使用。

三、案例剖析

现结合具体案例，对创新成果进行具象：

例如：拉萨市某公司开发建设的项目未按建设工程规划许可证的规定进行建设，存在“建筑物偏移137.64平方米”的未按照建设工程规划许可证进行建设的违法建设问题。

创新前，若按照《指导意见》进行处置，则应当拆除，不能拆除的则没收违法所得137.64万元。

创新后，通过拉萨市自然资源局的处置方式，经组织规划实施影响论证会，通过第三方评估、专家审查和会议研究后认为该项目虽未按批准建设但未违反详细规划等城乡规划规定的各项指标要求，认定其对规划实施无影响。则需依据64条对建筑物偏移面积为137.64平方米处工程造价百分之十的罚款，处以罚款金额为37190.32元。

综合来看，两者罚金相差37倍有余。若按创新前的要求进行处罚，则有悖于《行政处罚法》立法基本原则强调的过罚相当原则，导致违法主体难以信服，导致罚过双方僵持不下、久拖不决。若按创新后的要求进行处罚，通过引入第三方评估、专家审查的方式能够更加科学地判断违法建设对规划实施的影响和对违法建设行为的认定，进一步规范和正确行使行政处罚自由裁量权，体现了公平正义。