全面深化改革 构建拉萨新时期国土空间规划体系

2019年5月中共中央、国务院作出重大部署，印发《关于建立国土空间规划体系的若干意见》，强调分级分类建立国土空间规划体系，实现“多规合一”。拉萨结合实际和发展阶段，探索研究时期国土空间规划详细规划编制，着力构建全市“三级三类”国土空间规划体系。

注重系统研究。在总体规划专题研究的基础上，设置资源环境、社会经济、公共服务、市政基础设施、历史文化保护和规划保障机制等6大专题，密切结合实地调研，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，深入分析拉萨中心城区资源禀赋和高质量发展，合理规划人口、城市和产业发展，为《中心城区城关区国土空间详细规划》能用、好用、管用奠定坚实基础。

聚焦存量发展。城关区属高度建成区，现状土地多是存量建设空间，合理引导存量空间资源更新提质，是拉萨城市健康发展的客观选择。规划提出以产业赋能场景营造的方式引导城市建设，塑造以绿色为基础、人文为特质、绿道为脉络、街区为基础的城市活力新场景。

重点结合“老旧小区改造、行政办公和学校外迁”各类土地资源，探索渠系串联节点水景的珠链式布局，统筹“加密路网、完善配套、联通水系、增绿塑景”多种项目，全面改造水环境，做活“水文章”；重点加强通风廊道、城市快速路、主干道两侧高大乔木种植，构建完整连续、蓝绿交织的绿道网络，有效串联城市公园和社区公园，建好“绿围墙”，营造水润绿满的公园底色。

系统梳理历史文化、旅游及潜力资源，依托水润绿满的蓝绿空间基底，按照功能侧重特色化构建三类“漫游绿道”。滨水景观慢行道是慢行休闲网络的骨架。重点对滨水建筑沿街退距进行一体化设计，保障步行空间宽敞、连续和舒适；滨水两侧照明在满足安全基础上，形成特征突出的滨水夜景。历史文化慢行道是感受特色文化的必经地。注重历史街巷的保护与恢复，结合文化主题多种方式展现特色街道景观；注重构建“可感知、可阅读、可欣赏、可参与、可消费”的街道文化标志与景观体系。休闲消费慢行道布设于消费氛围浓厚的商业街区周边。街道沿线复合开发，营造多元街道消费场景；同时结合开敞空间，构建可进入、可交流的社区活动场所，提升社区活力，建设通文达绿的“感知路径”。

优化资源配置。围绕各片区重点功能，以规划单元为基础优化空间资源配置，老城注重有机更新，通过“拆改结合”的方式，实现水网、绿网、路网的整体协调、系统贯通。统筹各类治理行动，由被动的街巷整治转向为产业导向的街区整治，控制人口密度和建设强度，增补小微绿地，拓展停车空间，理顺交通脉络，改造市政设施。新城注重产城融合集聚活力，强化主导功能建设，提升人口和产业吸引力。

强化分层引导。以城市设计为管控手段，提升城市空间形象品质，将城市实际思维贯穿于详细规划编制全过程，统筹考虑土地用途与空间形态，形成“分区-单元-地块”城市设计分级体系，在核心内容上实现“设计”和“管控”的有机融合。

城关区层面提出保护拉萨河谷山水空间形态和环境特色，通过分级分区风貌管控，错落有致的空间秩序统筹，塑造“藏风新韵，山水谷城”的城市总体形象。重点强化空间立体感、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的宏观规划和管控。

单元层面重点塑造反映历史文化特征、符合公众审美、体现城市特色的空间环境。明确城市轴线、景观廊道、风貌分区、地标与节点、重要界面等具体引导内容和要求，明确城市设计重点地区并提出实施措施与建议。根据单元内不同功能分区、标识化打造要求、景观廊道控制要求、TOD开发模式等差异化控制单元开发强度，同时兼顾建筑使用功能以及城市空间形态整体塑造。

地块层面城市设计是对片区城市设计和单元城市设计管控要求的具体落实和深化，以附加图则的形式纳入法定规划成果中。通过空间设计引导、城市模型验证，提出街道界面、空间尺度、慢行系统、开敞空间、静态交通等方面的具体要求，并将其纳入强制性管控要求中，实现对建筑形态、公共空间和交通空间的约束控制。建筑立面、建筑色彩、建筑材质、广告招贴、围墙风格等方面进行引导性控制。

坚持编管协同。在生态文明时代，详细规划由开发导向转向为开发与保护并重，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，因此详细规划需要统筹以往城镇控规、村庄规划、风景名胜区规划等一系列详细规划层次的规划，实现详细规划的全域全覆盖，承接以往控规对城镇空间的用途管制功能，整合详细规划层次各规划对农业空间与生态空间开发保护活动的管控功能，指导全域全要素自然资源管理。同时，规划编制与管理两者又紧密联系、相互协同，以实现规划目标的有效达成和资源的合理配置。为保障各项措施落到实处，同时适应社会经济环境的不断变化，在详细规划编制全过程中，由专人跟岗熟悉拉萨规划管理工作，同规划管理部门共同反馈实际管理过程中遇到的困难和需求信息，认真研究严格落实规划内容，理清国土空间用途管制事项，提出规划管理方向。

注重规划实施。国土空间规划是涵盖规划编制、审批、实施、监督、评估和更新全生命周期的规划，规划审批后进入规划实施阶段，保障规划实施落地的思想在始终贯穿规划，在规划编制全过程中，充分了解规划制定的目标和需求，以国土调查、地籍调查、不动产登记等法定数据为基础，对人口、经济社会、历史文化、自然地理和生态、景观资源等方面调查，按照《国土空间规划城市体检评估规程》，深化规划单元及社区层面的体检评估，通过综合分析资源资产条件和经济社会关系，准确把握地区优势特点，找准空间治理问题短板，明确功能完善和空间优化的方向，切实提高详细规划的针对性和可实施性。