为破解农村房地一体宅基地确权登记颁证工作难点，凝聚专业智慧助力乡村振兴，近日，我局邀请西安交通大学（公共与管理学院）杜金锋教授、榆林市自然资源和规划局总工办负责人兼高级工程师张青主任、土地爷自媒体崔元星高级工程师，召开拉萨市农村房地一体宅基地确权登记颁证工作座谈交流会，针对工作中存在的历史遗留问题以及土地管理中遇到的疑惑进行探讨交流。同时，利用三天时间，连同受邀专家深入城关区、堆龙德庆区、达孜区、曲水县开展实地调研，直面基层工作堵点。
一、工作推进成效：基础扎实，成果初显
按照自然资源部、自治区自然资源厅工作部署安排，我市全力推进农村房地一体宅基地使用权确权登记工作。目前，除城关区（含文创园区）外，其他县（区）已基本做到宅基地地籍调查全覆盖，形成房地一体宅基地矢量化成果，登记办证率达到90%以上。
二、核心议题与研讨重点：聚焦痛点，精准剖析
尽管工作稳步推进，但因土地管理不规范和规划起步晚，且受传统居住习惯及城镇化影响，城乡结合部仍存在突出问题，具体表现为：
（一）权属溯源难度大，历史遗留问题集中且成因复杂
城关区、堆龙德庆区作为城乡结合部核心区域，因城镇化起步早，部分宅基地存在审批手续不全、超占面积、“一户多宅”等情况，且年代跨度大，原始档案缺失或不规范，权属认定依据不足。城关区因早期体制机构改革，原国土部门撤销，土地管理机制长期不健全，未能系统性开展农村房地一体宅基地确权登记颁证工作，形成长达十余年的土地确权登记空白期，期间土地流转、宅基地审批与确权登记颁证、房屋改扩建等事项缺乏规范管理，积累了大量历史遗留问题。
此外，历史登记质量不高加剧权属溯源难度。早期部分地区宅基地使用权登记随意性强，权属认定、面积测量简单粗放；城关区、堆龙德庆区城中村、城边村存在国有土地自建房与集体土地宅基地“插花”登记现象。同时，基层因档案基础差、人员力量有限，对历史登记资料清理整合积极性低，多采取重新地籍调查方式推进工作，进一步增加了权属衔接成本。
（二）房地数据不匹配，现状与登记脱节且成因多元
城乡结合部房屋改建、扩建频繁，部分建筑物未按审批的面积进行建设，出现“房大于地”“地房不符”现象，导致实地现状与汇交数据难以精准对应。一是宅基地审批无法满足当地农村住宅建设需求，房屋建成后补办审批工作未有效接续。二是县（区）长期未开展宅基地审批，审批与需求脱节。
（三）产权界定模糊，身份认定与权益划分争议突出
受城镇化影响，宅基地流转、出租、继承等行为常态化，非本集体经济组织成员使用宅基地问题突出，大量宅基地被私下转让、出售给城镇居民，交易时间跨度大、链条长，因1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》对城镇居民购买宅基地提出明确要求，登记机构缺乏查验手段，公证机构也不愿对交易协议做公证，合法性判定困难。
（四）规划衔接不畅，成果汇交与管控脱节
由于此前村庄建设规划缺失，现行村庄规划基本编制完成并实施，部分宅基地现状与规划存在冲突，导致宅基地成果汇交与规划管理难以实现有效衔接。一是占用耕地、基本农田 建议修改为 农田及生态保护红线建房，基层对耕地保护、占补平衡主体责任认识不到位，规划刚性约束在农村执行力度不足，导致违法建设既成事实后难以处理。二是部分农民擅自改变宅基地用途，在经济较活跃区域连片建设以经营为目的自建房，因缺乏审批手续和房屋安全质量鉴定，无法按住宅用途管理登记。
（五）工作推进层面制约因素凸显
一是统筹协同不足。宅基地确权登记工作涉及自然资源、住建、农业农村等多部门及乡镇、村组基层组织共同推进，但部门间信息沟通不畅，单独依靠自然资源部门难以高效推进。二是基层力量薄弱。基层登记人员少、任务重，且历史遗留问题易引发邻里、个人与集体间矛盾，处理难度大。三是群众意愿不强。农房价值低、流转受限制，部分农民担心登记后面积变小影响自身利益，或因超面积需缴纳有偿使用费，积极性不高，部分地区存在群众不愿申请登记或长期联系不上的情况。四是宣传力度不足。对农村房地一体宅基地确权登记的宣传方式比较单一，不够生动直观；宣传内容偏政策条文，专业术语多，没转化成农民听得懂的大白话。
三、专家献策：多维破局，精准支招
宅基地管理关乎农民切身利益与乡村治理效能，针对确权登记繁琐、历史遗留问题棘手、流转规范不足等痛点，专家提供系统性解决方案。
（一）优化流程，技术赋能提效率
建立“自然资源牵头、多部门协同”的联动机制，梳理确权登记全流程环节，删减重复审核、冗余材料，推行“一窗受理、集成服务”模式，群众只需在一个窗口提交基础资料，由部门内部流转核验，无需多头跑；对历史遗留问题明确分类处理标准，制定“清单式”办理指引，压缩办理时限，让基层登记有章可循、群众办事一目了然。在技术赋能上，搭建统一的宅基地确权登记信息管理平台，整合自然资源、住建、农业农村等部门的权属数据、规划数据、建房审批数据，实现数据实时共享、自动核验，避免重复录入和信息孤岛。
（二）化解遗留，分类处置强适配
针对“一户多宅”问题，区分合法取得与违规情形分类处理：符合分户条件未分户的，按规定分户后确权；“建新不还旧”的，退出原宅基地后确权，原宅基地已登记的可直接办理注销；出售、出租后再占用的，仅对原有合法宅基地确权。针对面积超标问题，分历史阶段处理：参照自治区下发的一些政策文件，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明；历史上接受转让、赠与、房屋占用的宅基地超过当地面积标准的，按照转让、赠与行为发生时对宅基地超过面积标准的政策规定，予以确权登记。针对非本集体成员使用问题：继承取得房屋的，允许登记并注明“合法继承人”，仅享有房屋存续期间使用权，不得翻建；根据2024年4月1日《西藏自治区实施〈土地管理法〉办法》关于宅基地需符合规划以及土地管理相关规定要求，对于在该办法实施前合法购买且符合规划的，可参照办法中关于建设用地审批等相关程序的规定，向当地自然资源主管部门或乡镇人民政府咨询，申请办理相关手续；对于不符合规划的，可依据办法中对违法占地等行为的管理原则，由相关部门责令解除合同，或者按照规定拆除建筑物，恢复土地原状。
（三）创新管理，规范定界促衔接
在三权分置的背景下，非本集体经济组织成员购买宅基地的问题可尝试通过集体经营性入市来解决。对于非本集体经济组织成员购买的宅基地，可在农民自愿的前提下，将其转变为集体经营性建设用地入市，既能避免直接突破宅基地流转的身份限制，又能盘活闲置资源，实现土地的经济价值。同时，集体经营性入市需依法在本集体经济组织内部履行民主决策程序，收益分配也应兼顾集体和成员利益，留足集体后，在农民个人之间公平分配，从而保障各方的合法权益，促进城乡融合发展和乡村振兴。
四、下一步计划：锚定目标，狠抓落实
（一）建强协同机制，凝聚工作合力
构建“政府牵头、多部门协同”工作体系，明确职责分工，细化审批管理与登记部门职责，形成执法合力，解决“重审批、轻监管”问题。
（二）分类破解难题，精准施策见效
针对权属溯源难问题，开展档案补建及地籍修补测专项行动，其中地籍修补测工作主要针对当前各县（区）宅基地存在的数据偏移、现势性与实际情况不符等问题开展，旨在通过精准测绘校准数据偏差，确保宅基地地籍信息的准确性和现实性，最终保证“图、属、档、证”一致性。通过走访老村民、查阅历史台账完善依据；对无权属来源材料的，经村民小组、村委会、乡镇政府三级审核确认后作为登记依据。针对地房数据不匹配问题，强化审批与登记衔接，对违规改建扩建的，督促补办手续后再行登记。针对产权争议问题，发挥基层调解作用，“化解一宗、登记一宗”，暂时难以解决的在数据库备注。
（三）技术赋能提质，规范流程增效
引入第三方技术单位开展地籍调查复核，运用信息化系统实现全流程数字化管理；推进历史登记档案数字化整理，衔接现有调查数据与历史档案，减少重复工作。
（四）强化宣传督导，夯实群众基础
面对面宣讲政策，组织业务骨干深入社区、乡村，结合群众身边案例答疑解惑；通过线上公众号、短视频、动漫图文，线下宣传栏、手册等多渠道覆盖，提升群众产权保护意识，明确登记对权益保障的重要性，降低因误解导致的抵触情绪。
（五）强化政策供给，守牢底线红线
结合地方实际出台简便易行的配套政策，细化问题处置指引；严禁通过登记将违法用地合法化，对城镇居民违法购买、违规建设别墅大院、“小产权房”等情形一律不予登记，守牢耕地保护、生态保护红线。
抄送：自然资源厅、市委信息科、市政府信息科、市纪委、第六纪检组、市委作风办。
拉萨市自然资源局办公室 2025年8月13日印发
责任编辑：赤列
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