评估数据建设试点工作探索
城市存量国土空间现状评估数据建设是国土空间规划实施监测网络（CSPON）的核心基础工程，是构建国土空间信息模型、推进城市空间治理数字化现代化的关键抓手。拉萨市作为国务院审批总规城市开展先行试点，立足国家历史文化名城、高原首府城市战略定位，将试点任务纳入推进新型城镇化、筑牢数字国土底座的全局性工作统筹推进，构建“三个数据库、两个文本”成果体系，探索形成适配高海拔历史文化名城特征的存量国土空间评估建设实践路径。
一、主要做法
拉萨市自然资源局对数据建设有关要求进行深入研究，实行项目化管理，系统摸清城市存量国土空间资源家底，综合研判存量空间规模、结构、品质、布局等，将城区实体地域及城区合并范围作为整体评估区域，以详细规划地块为基本单元，聚焦房屋建筑全要素信息归集，集成多源多维专题信息搭建存量国土空间现状评估数据库，基本形成基础信息数据库、城市房屋建筑信息数据库、现状评估数据库“三个数据库”和工作总结报告、现状评估分析报告“两个报告”的成套成果。
（一）强化统筹推动，构建协同共治工作格局。落实《城市存量国土空间现状评估数据建设指南（试行）》等要求，制定完善市级工作方案和技术方案，构建“市级统筹、部门协同、技术支撑、专家把关”的一体化推进体系。建立跨部门协同联动工作机制，打破部门信息壁垒，统筹归集基础测绘、国土调查、不动产确权登记、规划审批等各类空间治理数据，推动跨领域数据资源互通共享。建立“过程管控、节点审核、专家智库把关、国家对标对接”全链条质量闭环管控制度，落实阶段成果会商研判制度，强化内部多级校核校验；积极对接国家审查工作组，对标国家政策导向、技术标准破解试点堵点难点；充分发挥专家智库作用，组织开展多轮技术评审论证，从严开展质量核查校验。
（二）坚持共建复用，夯实城市数字空间底座。在收集整理国土空间监测、基础测绘、国土调查、实景三维中国、地籍不动产调查等源数据的基础上，坚持“存量成果优先、补充调查为辅”，充分挖掘复用各行业部门已有调查、测绘、确权登记成果，避免重复调查、重复投入。针对数据薄弱区域，统筹开展外业实地核查补充完善，系统归集房屋建筑轮廓、建设年代、功能用途、建筑结构等核心要素，实现城市存量空间资源总量、结构、利用效能的数字化全景刻画，夯实国土空间规划实施监测的数字基底。
（三）注重科技创新，提高数据建设精准度。综合运用卫星遥感智能解译、实景三维、倾斜摄影建模等现代空间信息技术，配套高精度外业采集装备开展实地调查，有效提升调查效率、拓展信息获取维度。建立适配区域治理实际的多级空间评估单元，探索适配高原城市的人口、经济要素空间分配核算方法，搭建指标批量计算分析模型。统筹融合互联网兴趣点、市场交易、科研分析成果等多元社会化数据，补齐专题字段短板，以技术创新破解高原城市数据获取难题，持续提升成果数据的真实性、科学性。充分研判拉萨城市建设形态、商住混合建筑多的现实特点，面向历史文化保护、城市风貌管控、城市更新等治理现实需求，补充设置适配地方治理场景的特色指标字段，分层搭建基础信息、房屋建筑信息、现状评估多层级数据库，实现国家标准落地和地方治理需求双向兼顾。
（四）突出以用促建，严守成果质量生命线。坚持“边建设、边应用、边校验”，推动数据成果深度融入拉萨国土空间治理全链条。将基础信息数据库和房屋建筑信息数据库建设成果同步应用于国土空间规划体检评估、低效用地盘活利用、城中村改造等实际业务场景，通过业务应用反馈验证数据准确性，及时发现并修正数据偏差，形成“以用促建、以用促改”的良性循环。紧扣国家历史文化名城保护，运用空间评估成果强化世界文化遗产周边建筑高度管控、城市风貌统筹协调，统筹实现历史文化传承保护与城市有机更新协同共进，以实际成果践行“在保护中发展、在发展中保护”。
二、主要亮点
（一）填补高海拔城市实践空白。拉萨作为国务院审批国土空间总体规划城市，在全区率先完成城市存量国土空间现状评估试点任务，填补雪域高原城市系统性存量空间评估的实践空白。面对高原特殊自然环境、历史文化约束条件，高效、完整完成国家试点全流程，形成一套可复制可借鉴的高原城市数据建设范式。
（二）彰显高原城市空间数据特征。充分把握高原城市建筑业态、城市空间肌理特征，因地制宜增设本土化特色指标，实现国家标准刚性落地与地方弹性适配有机结合。把历史文化保护、城市风貌管控的治理要求内嵌到数据库建设、指标设计、评估分析全过程，将存量空间家底摸排同文化遗产保护、城市风貌管控深度耦合，充分彰显高原历史文化名城治理特色。
（三）构建一体化数字数据底座。以房屋建筑要素作为串联人口、土地、产业、城市空间的核心纽带，统一坐标基准、技术规范，着力破除跨部门、跨领域数据孤岛，整合汇聚多源空间要素，建成一体化房屋建筑全要素数据库，成为数据资源。打通多源数据融通路径，实现人地房产要素关联分析，为国土空间精细化、数字化治理筑牢底层数据支撑。
（四）推动向赋能城市有机更新转变。依托存量国土空间评估成果，开展土地开发强度、资源潜力综合研判，识别土地利用短板问题，支撑制定差异化城市更新实施策略。推动工作重心由单纯摸清资源家底，转向服务城市更新行动、内涵式高质量发展，实现数据成果向治理效能转化运用。
三、经验启示
（一）坚持系统谋划，是试点取得实效的根本保证。城市存量国土空间现状评估是一项跨领域、跨部门的系统性改革工程，涉及国土空间开发保护、城市更新、历史文化保护等多重任务，协调链条长、工作复杂度高。数据建设工作时，需强化高位推动、系统谋划，凝聚多方协同攻坚合力，加强顶层统筹调度，压实各级各部门责任，才能有效统筹各类资源、破除部门数据壁垒，破解各类堵点难点。
（二）坚持协调结合，是成果科学管用的重要前提。数据建设工作时，必须严格恪守国家技术规范与政策导向，守住统一标准底线，保障成果能够纳入全国国土空间规划实施监测体系。同时，必须充分把握本地资源禀赋、历史文化特质、城市建设现状，细化完善本土化实施路径，做到“守底线、接地气”。只有实现国家统一要求和地方治理实际有机结合，数据建设成果才能满足国家上报要求并真正服务地方城市治理现实需要。
（三）坚持共建共享，是提质降本增效的关键路径。海量多源空间数据是本次数据建设的基础支撑，最大限度盘活现有数据资产，避免重复建设，实现数据资源效益最大化，是高效推进试点任务的重要方法论。数据建设工作时，充分挖掘各部门掌握的国土调查、测绘地理信息、不动产登记等存量业务成果，健全跨部门数据共享协同机制，打通数据流转应用渠道，并开展整合、校核、补充完善。
（四）坚持科技赋能，是获取精准数据的有力支撑。高海拔城市存在外业调查条件受限、多源数据获取难度大等现实客观条件，传统作业模式难以完全满足精细化评估需要，必须综合运用遥感、实景三维、智能外业采集装备等新技术。以科技创新赋能业务建设，创新空间要素核算与模型分析方法，依靠技术手段化解现实工作难题，有效提升调查评估效率，改善成果精度质量。
责任编辑：徐琳琳
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