覆盖全过程全类型 确保能用管用好用——《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划》解析

中国城市规划设计研究院 付冬楠

近日，自然资源部、国家标准化管理委员会联合印发《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021～2023年）》（简称《行动计划》），是贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）的有力举措之一。规划技术标准不仅为各类规划的编制审批实施监督提供技术支撑，也为行政部门和公众参与规划提供参考依据。《行动计划》为推进全国统一的国土空间规划技术标准体系不断成熟指明了方向，为充分发挥标准化工作在国土空间规划全生命周期管理中的战略基础作用提供了政策保障。

《若干意见》明确提出“逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”。围绕上述要求，《行动计划》首次公布了国土空间规划技术标准体系的基本框架，明确了近3年国土空间规划技术标准体系建设的指导思想、基本原则，提出了标准体系构建、标准制修订、标准宣贯培训三方面的行动目标，并明确了主要工作及其保障措施。

构建服务高质量发展的成长型国土空间规划标准体系“国土空间规划技术标准体系”是国土空间规划“四梁八柱”的基础性支撑之一。国土空间规划工作既强调高质量，又强调高效率，只有通过标准体系的构建才能实现二者兼顾统一。标准体系是对标准实施和制修订进行的规划设计，是标准化的顶层设计，也是标准化工作的基础。2019年自然资源部国土空间规划局已组织开展国土空间规划技术标准体系的相关研究，这次提出的技术标准体系框架包括基础通用类、编制审批类、实施监督类、信息技术类四类，具有如下特点：技术标准体系强调服务国土空间规划全过程，覆盖从总体规划、专项规划到详细规划的全类型规划编制需要。建立统一的国土空间规划体系是一项系统性、重构性的规划制度创新。国土空间规划编制内容、审批要求、实施监督方法等都需要通过标准化的方法进一步明确，因此本次提出的技术标准体系框架强调服务国土空间规划编制审批实施监督的全过程，设置了“编制审批类标准”和“实施监督类标准”。为了更好地覆盖总体规划、专项规划到详细规划的全类型规划编制需要，《行动计划》在“编制审批类标准”中将重点对总体规划、详细规划、专项规划不同类别的标准编制和审批工作提供标准化支撑，有步骤地推出自然资源部责权范围内各类规划的编制办法和技术规程类标准。技术标准体系构建强调急用先行原则，强调成长性和开放性，保持动态更新，逐步完善。《行动计划》明确提出要“坚持权责对等、因地制宜，提升国土空间规划标准体系的成长性和开放性”。国土空间规划技术标准体系打破了传统标准体系“综合标准+基础标准+通用标准+专用标准”四个层级的常见模式，结合现阶段国土空间规划编制管理的实际需求，强调急用先行的原则。为助力高质量发展，标准体系整合提出了“基础通用类标准”，一方面将基础的术语、制图、用地用海等标准纳入其中，强化基础标准的约束作用；另一方面也将方法类通用标准作为重要的内容，发挥标准的创新性和引领性作用，以推进生态文明、以人为本、高质量发展等为目标导向，逐步推出“双评价”“社区生活圈”和“城市设计”等方法类标准。结合新时代国土空间规划的编制特点，标准体系将“信息技术类标准”单独设置。中国工程院院士吴志强提出“现代技术经历了七次迭代，在城市与规划不断智化的过程中形成了从数据库构建到数据感知兼顾全生命周期、不断迭代的自生长模式……技术正深刻地改变规划工作的各个方面”。为指导全生命周期国土空间治理，强化信息化支持，《行动计划》提出构建服务国土空间规划编制、实施、评估、监测的信息化技术支撑体系，服务全国统一的国土空间基础信息平台建设，通过标准化工作助力新时代国土空间规划的信息化和数字化水平不断提升。有步骤推出能用、管用、好用的国土空间规划标准原有的城乡规划、土地利用规划、海洋规划都有各自的技术标准，面对生态文明建设和新发展理念要求，现行的部分规划技术标准已难以适用，存在标准缺位、老旧以及标准之间交叉重叠、相互矛盾不衔接等问题。因此，国土空间规划的标准迫切需要考虑“多规合一”的统筹要求，对不同类型空间规划的现行技术标准进行梳理、统筹整合和优化提升。《行动计划》提出三年内将“制修订标准30余项”，提出新标准要“坚持科学、简明、可操作”，强调覆盖全域全要素全过程，同时要“能用、管用、好用”，体现出如下特点：强化标准协同，提高标准可操作性。《行动计划》提出标准“能用”，要首先满足可操作性要求，强化部门协同，实现新标准与现行标准之间基本协同，不存在矛盾冲突的内容。其次，强调标准上下联动，兼顾国家标准、行业标准“适应性”和规划成果“因地制宜”的关系，鼓励地方结合当地实际制定具有地方特色的技术标准；同时支持团体标准制定，以推进形成国家标准、行业标准、地方标准、团体标准协同配套的标准支撑体系。强调标准质量，突出标准实施监督。《行动计划》提出标准“管用”，是强调标准的内容和质量能够达到标准对象的使用要求，可为国土空间规划编制审批监督管理提供基本依据，并将逐步满足法规引用标准、政策实施配套标准的基本要求，逐步推进政策、规则、标准联通。同时，突出标准实施督查，提出将建立完善标准实施效果评估制度和复审制度，保障标准的实用性和时效性。

夯实标准基础，推进标准与技术创新互动。《行动计划》提出标准“好用”，是强化标准的与时俱进，尤其是在新理念落实、新技术应用等方面，实现标准与技术创新的互动发展。《行动计划》提出标准要“充分体现生态优先、绿色发展、‘双碳’战略、智慧城市建设、大数据等目标、方法和手段与国土空间规划标准的有机结合”，应及时把先进适用的技术成果融入标准，加强关键技术领域的标准研制，以保障和夯实标准编制基础。

关联政策文件：《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划》