抓实耕地占补平衡  牢牢守住耕地“红线”

耕地占补平衡制度是一项重要的耕地保护措施，对于遏制耕地锐减势头，实现耕地总量动态平衡，具有重要意义。制度实施以来，拉萨市高度重视，采取有力措施，认真落实相关要求，为破解项目落地难推动高质量发展提供了资源要素保障。

一、工作开展情况

（一）严格落实耕地占补平衡责任。建立了以县（区）为单位的补充耕地指标储备库，2010年以来，各级财政先后投资约9.6亿元，实施土地整治项目33个，新增耕地约10.23万亩。全市各类建设项目用地331批次，占用耕地4.7246万亩，均按数量、规模及标准粮食产能三项指标实现了占补平衡。

（二）建立健全耕地占补平衡制度。2018年，市政府出台了《拉萨市补充耕地指标交易办法》，原市国土资源局会同市财政局、市农牧局出台了《拉萨市土地整治项目管理规定》等制度，从压实责任、提高部门协同、预防耕地撂荒等方面作出安排部署，有力推动了耕地占补平衡工作开展。

（三）探索耕地占补平衡指标市场化交易。2018年，市自然资源局会同市财政局建立了拉萨市耕地占补平衡指标交易平台。2020年12月，首次对654.993亩耕地占补平衡指标进行了公开挂牌，成交价款1.8844亿元，截至目前，已完成补充耕地指标公开交易4宗，收益7.7086亿元。

（四）保障重大项目耕地占补平衡。为加大对国家、自治区重点项目占补平衡工作的支持，先后为109国道那曲至拉萨段控制性工程、拉萨至日喀则高等级公路、川藏铁路配套公路及边防公路建设等项目提供耕地占补平衡指标5784.2955亩，收益2.8922亿元，确保了国家及自治区重点项目的顺利实施。

（五）启动完成土地整治规划编制。2019年，市政府安排财政资金105.9万元，启动了《拉萨市“十四五”土地整治规划》编制工作，摸清了全市耕地占补平衡后备资源底数，为推进“十四五”土地整治工作提供指导。初步排查，全市可开发耕地后备资源约为8691亩。

二、耕地占补平衡工作面临的突出问题

（一）新增耕地后期管护亟待提升。自2006年耕地占补平衡制度实施以来，国家一直致力于确保耕地数量和质量的双平衡。但拉萨市因地域的特殊性，占补平衡工作起步较晚，基础较弱，加之缺乏专业技术队伍，与内地省市相比存在较大差距，部分已实施的耕地占补平衡项目中还存在诸多问题和不足。一是项目实施中监督管理不到位。由于缺乏专业的土地整治项目监管队伍，监管工作没有及时跟上，对补充耕地的真实性、准确性核查不够，造成指标被国家扣除。如：2021年，曲水境内土地开发项目因种植林木或非农建设占用等原因，导致约1.4万亩耕地占补平衡指标被国家核减。二是新增耕地撂荒问题仍然突出。受农村劳动力转移及粮食种植经济效益相对较低等因素影响，加之部分新增耕地交通不便，耕地质量相对较差，耕种难度大，造成群众耕种意愿不高，部分补充耕地被撂荒或改种其他经济作物，甚至个别补充耕地项目用于植树造林。三是重建轻管现象依然存在。补充耕地项目在后期管护制度、项目移交、资金投入、监督管理、发展引导等方面均缺乏相应的保障。个别项目竣工移交后存在后期管护和地力培肥不到位问题，致使补充耕地在自然侵蚀或人为破坏的情况下，失去了原有的功能和使用价值。个别项目由于后期管护意识淡薄，甚至出现耕地被建设占用的情况。

（二）城市建设耕地占补平衡指标需求较大。拉萨市作为自治区政治、经济、文化中心，“十四五”及今后一个时期，城市发展、交通水利及国防建设力度将进一步加大，不可避免占用一定数量的耕地。同时，还需承担区内各地市教育设施、易地扶贫搬迁安置及自治区机关单位用地保障任务。另外，根据自治区安排，2021年起，还将承担那曲、阿里等地飞地经济用地保障。拉萨市国土空间规划显示，城镇建设仍需占用耕地约5.4万亩。

（三）生态退耕导致耕地大幅度减少。根据生态红线划定成果，雅鲁藏布江黑颈鹤自然保护区内耕地22.01万亩，其中核心区内7.38万亩耕地，按要求自然保护区内耕地不得划入永久基本农田，核心区内耕地要逐步退出作为生态用地使用，拉萨市耕地面积将大幅度减少，永久基本农田和耕地保有量任务压力较大。

（四）适宜土地开发的耕地后备资源匮乏。拉萨市域范围内多为高原山地，生态脆弱，适宜建设与耕种的区域主要分布在空间占比很小的河谷平原地带，城镇建设与农业发展适宜区高度重合，受河谷两岸山体的限制，适宜开发土地少、开发条件差，经过多年的持续开发利用，拉萨市耕地后备资源近乎枯竭，仅有的约0.87万亩后备资源分布零散，开发难度和成本较高。结合我市现有储备耕地指标初步测算，至2035年，全市耕地占补平衡指标将存在约2万亩缺口。

（五）耕地后备资源约束日益加剧。按照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《生态保护红线管理办法（暂行）》等法律法规要求，林地、草地及位于生态保护红线范围、城镇开发边界范围、地形坡度大于25度、二调以来历年变更调查及三调退出的耕地区域、湿地保护范围内的河湖漫滩和沼泽地、河湖管理范围内及其他法律法规规定的区域，不得作为新增耕地来源。

三、对策建议

一是减轻耕地占补平衡压力。建议各地市入驻拉萨市项目建设占用耕地的由入驻地市解决耕地占补平衡指标；自治区项目建设占用耕地由自治区统筹解决耕地占补平衡指标；国防建设项目占用耕地由使用方自行解决耕地占补平衡指标。

二是多途径解决占补平衡指标不足问题。探索开展补充耕地指标跨省域交易机制，在资源环境禀赋较好的甘肃、新疆等省市购买耕地占补平衡指标，解决目前存在的困难。

三是深入挖掘新增耕地潜力。立足我市实际，全力深入挖潜耕地后备资源，通过实施土地开发整理及城乡建设用地增减挂钩等项目，补充新增耕地，缓解耕地占补平衡压力，保障全市经济有序发展。