拉萨市全力完善国土空间规划体系统筹引领国土空间治理

建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大改革部署，是推进生态文明建设、实现国土空间治理现代化的基础性制度安排，核心是构建“五级三类”国土空间规划体系，实现“多规合一”，将各类空间规划统一到一张蓝图上，作为国土空间开发、保护、建设的法定依据。

拉萨作为西藏自治区首府、首批国家历史文化名城，地处青藏高原河谷地带，生态地位极为重要，高原生态保护、历史文化遗产保护与城市发展之间空间约束条件复杂，国土空间规划编制实施任务重、技术难度大、地域特殊性突出。拉萨市自然资源局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于自然资源工作重要论述，灵活运用党的基层工作方法论，立足拉萨高原城市特点，系统研究国土空间规划编制管理有关要求，坚持守正创新，稳步推进国土空间规划体系构建，实现首个市级国土空间总体规划获得国务院批复实施、县级国土空间总体规划获得自治区人民政府批复实施、乡镇级国土空间总体规划形成报批成果，详细规划和专项规划有序推进并陆续批复实施，基本建立符合拉萨地域特色的国土空间规划体系、形成一套行之有效的工作机制。

一、主要做法

构建一体统筹格局。坚持高位推动，拉萨市委市政府高度重视，将国土空间规划作为统领全市长远发展的总蓝图，纳入全市重点改革任务统筹部署。在组织保障上，健全完善拉萨市国土空间规划委员会制度，由自治区政府主要领导亲自挂帅，自治区政府多次召开专题会研究审议总体规划、历史文化名城、水系治理提升等重要规划；建立市级统筹协调机制，专题研究重要规划编制、重大项目落地、重要底线管控等关键事项，及时协调跨部门、跨领域矛盾难题。在协同推进上，统筹发改、住建、文旅、林草、水利等多部门力量，形成市级统筹、部门协同、自然资源部门主抓落实的工作格局，为全市国土空间规划体系建设奠定坚实基础。

建立一个组织专班。加强组织领导，结合自然资源工作职能职责，落实行业主管部门组织编制和实施国土空间规划的主体责任，进一步厘清权责边界、细化责任链条，构建起局主要领导“负总责”、分管领导“牵头抓”、规划科室“强落实”的组织专班和工作模式。建立常态化会商研判机制，对规划体系建设、重大项目立项、项目技术难点、成果审查把关等重要事项及时研究，全程深度参与国土空间规划体系研究、规划项目立项组织、技术方案研讨论证、规划成果审查报批、规划实施监督管理等各个环节，强化规划编制全过程业务指导和质量管控，形成上下贯通、权责清晰、运转高效的全周期闭环管理体系，为国土空间规划各项任务落地提供坚实的组织保障。

谋划一批规划项目。坚持一切从实际出发，统筹宏观战略引领和专项专业支撑，抓实国土空间规划顶层设计，推动实现“多规合一”。近年来，在总体规划、详细规划的基础上，系统谋划20余项专项规划和专题研究，涉及基础研究分析、自然资源保护、历史文化保护、城市风貌管控等重点领域。先后编制完成自然资源保护和利用专项规划、城市第五立面专项规划和技术导则、拉萨历史文化名城保护规划、水系治理提升规划、总体规划近期实施规划等重要规划。其中，水系治理提升规划运用了城镇空间生态修复规划技术研究，落实空间布局优化、城镇山水绿棕系统修复、公共空间治理等应用要点，为拉萨“绿满城、水润城”奠定规划基础，逐步建设高原宜居新城。2026年，聚焦空间利用提质和空间治理现代化，全力推动功能区（规划分区）专项规划、中心城区开敞空间专项规划、文物古迹保护范围专题研究和重大基础设施专题研究编制工作，取得实质性成效。同时，构建国土空间规划动态监测评估机制，常态化实施国土空间规划体检评估，开展总体规划动态跟踪监测和详细规划动态维护工作，紧扣“十五五”发展诉求，依规对国土空间规划进行动态调整完善，持续增强规划的适应性与生命力。

投入一笔专项资金。提前系统谋划，积极衔接财政资金，优先保障规划编制、专题研究、体检评估、动态维护、数据平台建设等经费投入。近五年来，累计申请资金约7000万元，专项用于总体规划、详细规划和相关专项规划编制研究中，为规划项目采购、技术组织、队伍建设提供稳定资金支撑。

健全一套配套政策。严格对标国家国土空间规划体系“四大体系”建设要求，健全适合本地的“政策法规体系+技术标准体系”，坚持规划编制与制度建设同步落地，聚焦规划成果制度化、规范化转化，打通规划编制与行政管理衔接壁垒，推动规划蓝图切实转化为刚性管控准则。立足拉萨高原生态保护、历史文化名城保护和城市发展实际，以国土空间总体规划为总纲，衔接国家、自治区相关法律法规和政策标准，逐步完善“7+8”规划政策和技术标准。根据国家、自治区统一技术规范，结合本地发展特点，细化完善适配高原城市的规划编制、成果审查、数据入库等地方技术标准，依托国土空间规划“一张图”统一管控口径。健全多部门协同落实机制，将政策标准贯穿项目建设全流程，常态化开展政策修订和规划体检评估，持续优化国土空间治理制度体系，为全市国土空间规划落地实施、空间资源精细化管控提供坚实制度和技术保障。

锻造一支过硬队伍。专业队伍是国土空间规划管理的根本保障。拉萨市自然资源局多措并举强化人才队伍建设和行业业务管理，积极培养规划专业技术人才，不断创新人才工作理念，人才支撑能力有效提升。一是配齐配强管理力量。强化规划前置管理，统筹全局力量，优先配齐配强规划科力量，安排1名四级调研员负责，遴选3名规划专业人员充实到规划科，全面加强规划管理。二是提升行业工作人员履职能力。坚持“学中干、干中学”，把握规划成果质量、管控关键环节，实现从规划项目谋划、经费预算、工作方法和技术路线、规划方案论证、成果审查报批等全流程管理。三是增强专业技术团队支撑力量。注重交往交流交融，引进援藏省市和区外知名规划院技术力量参与项目实践，深化同本地规划机构的协作联动；建立健全专业技术服务保障机制，邀请100余名区内外专家学者组成拉萨市国土空间规划委员会专家智库，着力锻造一支带不走的本土化规划专业技术队伍。

二、工作成效

在高位推动统筹、资金优先保障、部门协同联动下，拉萨市国土空间规划体系建设取得显著成效，以国土空间总体规划为统领，详细规划为基础，各类专项规划为支撑，配套政策技术标准为保障的国土空间规划体系基本成型，实现全域空间开发保护有蓝图、项目落地有依据、实施监管有手段。

国土空间保护格局持续性稳固。划定并落实“三区三线”、主体功能区等底线管控要求，统筹高原生态安全屏障建设，兼顾拉鲁湿地等高原湿地、水系保护，落实山水绿棕系统修复，推进水系治理提升工程落地，持续打造蓝绿交织的城市生态网络，为高原宜居新城建设筑牢生态空间基底。

历史文化风貌得到系统性保护。编制历史文化名城保护、第五立面等专项规划，对建筑高度、色彩、景观视廊实施精细化管控，系统研究文物古迹保护范围，统筹历史遗存保护和城市更新，有效保护布达拉宫、八廓古城等历史文化空间，实现历史文脉传承与城市现代化建设有机融合，彰显雪域高原城市特色风貌。

国土空间治理效能显著性提升。依托国土空间规划“一张图”和专项规划统筹管理，统筹各类规划冲突协调，破解多规矛盾。建立规划体检评估、动态监测、动态维护机制，实现规划全生命周期管理，有效衔接重大基础设施、民生工程、产业项目空间需求，保障重大项目空间要素供给，推动规划蓝图转化为可落地的建设项目。

制度和技术基础得到不断夯实。适配高原城市的规划政策、地方技术标准逐步完善，多部门协同机制常态化运转。本地规划人才队伍能力持续提升，援藏技术力量和本地团队协同模式成熟，规划编制、审查、入库、监管全链条业务能力持续增强，空间资源精细化管控水平稳步提升。

三、经验启示

回顾拉萨市国土空间规划体系建设探索实践，核心在于坚持党的全面领导，依托市委市政府高位统筹推动，以资金保障、部门协同、人才支撑为基础，立足高原城市实际走特色化空间治理之路，形成四点经验启示。

坚持高位统筹，强化协调联动是根本保障。国土空间规划是全局性、长期性、系统性工作，涉及生态、文化、建设等众多领域，市委市政府将国土空间规划摆在城市发展的战略位置，定期调度、统筹协调，在资金、项目、跨部门协调上给予充分保障，自上而下推动任务落地，有效破解规划推进中的难点堵点，为规划体系建设提供强有力组织保障。

坚持守正创新，立足地域实际是首要关键。拉萨生态脆弱、历史文化价值极高，不能简单照搬内地城市规划模式，工作中始终坚持生态优先、文化优先，把高原生态安全、历史文化遗产保护放在首要位置，在国家统一框架下因地制宜，创新规划技术路径，编制适配本地的专项规划与技术导则，实现生态保护、文化传承、城市发展三者协同。

坚持系统思维，统筹闭环管理是有效路径。拉萨坚持规划编制、政策配套、动态监测、体检评估同步推进，构建全周期闭环管理，通过常态化会商、规划动态维护、“一张图”监督，保障规划成果能够落地执行，维护规划的严肃性、权威性，确保一张蓝图干到底。

坚持内外协同，建强人才队伍是长远之计。高原地区规划专业人才短缺是现实难题。一方面用好援藏技术资源，借智借力，引进先进规划理念。另一方面坚持本土人才培育，在项目实战中锻炼队伍，搭建内外协作的技术服务机制，逐步培育本土化专业力量，实现规划事业可持续发展。