拉萨市全力完善国土空间规划体系统筹引领国土空间治理——统筹制定“政策文件+技术标准”，提升国土空间规划治理体系和治理能力现代化水平

为贯彻落实国家及自治区构建国土空间规划体系战略部署，扎实推进国土空间规划体系规范化、制度化、长效化建设，重点完善“政策法规体系和技术标准体系”两大核心板块，积极化解规划编制标准不一、审查尺度各异、备案流程不清、专项衔接不畅、动态维护不规范等基层治理难题，拉萨市自然资源局聚焦规划编制、技术审查、专项统筹、动态维护、数据入库、备案管理全链条，研究出台多项规划编制及管理配套制度文件，构建起全域统一、规范高效、贴合实际的规划管理体系，有力推动规划从“编制落地”向“精细管控”转变。

一、主要做法

坚持系统思维、底线思维，以标准化、规范化、数字化为抓手，从总体规划审查、详细规划管控、专项规划统筹、成果备案入库、配套机制创新五个维度，健全全链条规划管理制度体系，全面规范国土空间规划编制与实施管理工作。

完善总体规划审查要求。针对乡镇国土空间总体规划审查缺乏统一标准、管控重点模糊、成果质量参差不齐等问题，严格对标国家、自治区国土空间规划法律法规和技术规范，充分借鉴外地先进规划审查实践经验，严格对照《西藏自治区乡镇国土空间总体规划编制指南（试行）》等权威技术文件，专项制定拉萨市乡镇国土空间总体规划审查要点。聚焦生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线刚性管控要求，围绕国土空间布局优化、城乡公共服务配套、高原历史风貌保护、规划成果规范等核心审查内容，全面统一全市乡镇级规划审查尺度、技术标准和管控要求，精准规范乡镇规划编制和审查工作，从源头筑牢全市国土空间规划编制质量根基。

做细详细规划管控实施。始终把准详细规划作为用途管制的法定地位，构建“3+3”的详细规划政策、标准体系。出台详细规划编制及审批管理规定、详细规划动态维护管理工作规则、详细规划备案工作流程3项政策文件，将分级分类的精细化管控要求嵌入详细规划编制组织、公众公示、专家评审、审查报批、批复公示、成果备案全流程，有效化解审批流程不统一、动态调整不规范等突出问题。建立 “修改严审批、优化简程序、勘误快维护” 分类管理模式，细化明确详细规划动态更新的适用情形与办理流程。制定详细规划技术审查要点、村庄规划技术审查要点、乡村地区“通则式”技术管理规定3项技术标准，统一详细规划审查标尺和实施管理要求，全面提升规划成果质量和城乡空间精细化治理水平。

强化专项规划统筹衔接。落实统一规划体系相关要求，构建“1+1”的专项规划统筹管理制度，破解专项规划各自为政和全域空间管控脱节的现实难题，构建起专项规划统筹编制、协同审查、有序落地的工作路径。出台国土空间专项规划统筹管理暂行规定，建立专项规划目录清单、编制衔接、协同审查工作机制，规范设置专项规划空间专章，厘清各类专项规划与总体规划、详细规划的衔接标准。制定专项规划审查要点，统一底线管控、空间布局、成果质量等技术准则，规范自然资源保护利用、历史文化名城保护、城市风貌管控、水系治理提升、开敞空间利用、文物保护等各类专项规划编制审查工作。

规范成果备案入库管理。按照统一底数、统一标准、统一规划、统一平台“四统一”要求，打通规划成果数字化“最后一公里”，制定详细规划和专项规划数据库标准，细化规划成果受理核验、技术复核、备案入库各环节操作标准，明确报备主体、必备材料清单、办理时限，厘清各层级、各部门管理权责。建立规划成果闭环数字化管理模式，统一各类规划成果要素、数据格式、质检标准，破除规划成果数据归集共享壁垒，切实解决备案流程模糊、权责不清、成果数据难以共享等痛点，以标准化、数字化管理夯实空间治理数据基础。

创新配套管控细则机制。坚持问题导向、改革赋能，紧扣规划实施管理薄弱环节，聚焦专项研究政策措施短板，持续完善制度体系建设。牢牢把握国土空间规划全生命周期管理核心要求，立足高原城市特质、历史文化禀赋和城乡发展实际，创新规划实施与空间管控机制，持续研究国土空间规划城市体检评估编制指南、一张图全过程技术管控工作规则、文物古迹保护范围划定及管控规则、功能区（规划分区）划定及管控规则等政策，建立符合拉萨实际的动态评估、空间利用规则，有效衔接规划实施管理，以制度创新推动国土空间治理能力持续提升，为城市精致建设、精准管控提供坚实的制度基础。

二、工作成效

通过健全完善政策法规和技术标准体系，打通规划管理全流程堵点，拉萨市国土空间规划规范化、制度化、长效化建设取得显著成效，全面实现规划管理从粗放式管控向精细化、标准化、数字化治理转变。

规划管理标准全面统一。解决规划编制标准不一、审查尺度各异、成果质量参差不齐等问题，实现市、乡（镇）两级规划审查、编制、管控标准统一，总体规划、详细规划、专项规划三级规划衔接更加紧密，全市国土空间规划编制质量得到系统性提升。

规划审批运维更加规范。通过健全详细规划、专项规划审批备案制度和动态维护机制，明确分级分类管理流程，规范动态勘误、优化、修改等各类场景办理程序，解决随意调整、流程混乱、权责不清等问题，全生命周期管理更加严谨规范。

专项规划协同效能显著提升。通过建立专项规划清单管理、协同审查、空间衔接机制，改变各类专项规划各自为政、与总规详规脱节的局面，实现各类专项规划精准对接全域空间格局，生态保护、文化传承、城市建设、基础设施保障等重点领域规划落地更加有序。

数字化治理底座持续夯实。依托统一的数据入库标准和数字化闭环管理模式，实现全市各类规划成果标准化归集、规范化备案、高效化共享，破解数据壁垒，为国土空间规划“一张图”动态监管、空间资源精准配置、重大项目落地保障提供坚实数据支撑。

本土管控体系更加完善。立足拉萨高原特色和发展实际构建的系列配套管控细则，有效补齐高原城市、历史文化名城空间治理制度短板，形成可落地、可复制、可推广的本土化规划管理制度体系，有力推动国土空间治理能力现代化建设。

三、经验启示

拉萨国土空间规划规范化、制度化、长效化建设实践，为高原城市完善国土空间治理体系、破解基层规划管理难题积累宝贵经验，为持续提升国土空间治理现代化水平提供重要启示。

始终坚持制度先行、体系赋能。国土空间规划治理的核心在于标准化、制度化管控。要聚焦规划全链条短板弱项，系统性搭建政策法规和技术标准双重体系，才能从根本上破解编制、审查、备案、运维各类问题，确保规划管理有章可循、有规可依，实现一张蓝图严格管控、久久为功。

始终坚持问题导向、精准施策。基层规划治理痛点难点集中在标准不统一、衔接不顺畅、流程不规范等具体问题。工作中始终立足实际、靶向发力，针对不同规划层级、不同管理环节的突出问题精准出台配套制度、细化管控规则，有效杜绝粗放化管理，实现靶向治理、精准提质。

始终坚持系统统筹、全域协同。国土空间规划是系统性工程，涵盖各类空间规划、多个管理环节、多个协同部门。通过总体规划、详细规划、专项规划一体化统筹管理，健全多维度协同审查、清单化管理、数字化归集机制，有效打通环节和领域壁垒，形成全域统筹、上下贯通、运转高效的治理格局。

始终坚持因地制宜、改革创新。高原城市空间治理兼具生态保护、文化传承、城市发展多重使命，应立足拉萨高原生态禀赋、历史文化特色和城乡发展需求，创新本土化管控细则、动态维护机制和特色资源保护规则，才能构建真正适配本地、服务发展、贴合实际的新时代国土空间规划治理体系。