推进主体功能区战略，是党中央、国务院作出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的重大战略。拉萨市深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于西藏工作的重要指示精神，紧扣《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》《国务院关于印发<自然资源保护利用“十五五”规划>的通知》和2026年政府工作报告关于“深入实施主体功能区战略”部署，落实自然资源部关于“强化主体功能区战略实施，完善差异化支持政策和考核评价机制，促进各地发挥比较优势、各展所长”要求，主动谋划研究全市主体功能区，率先启动《拉萨市功能区（规划分区）专项规划》（以下简称《规划》）编制工作。这是落实国家主体功能区战略、响应自然资源部“细化优化功能分区、完善支持政策”部署的具体行动，也是在高原边疆民族地区落地实施的一次系统性实践探索。
一、主要做法
拉萨市自然资源局在研究过程中，落实青藏高原生态安全屏障战略定位、深化“多规合一”实施监督体系、服务市委市政府“强主核、强中心”部署，探索形成“摸清底数—评估校核—精准定位—细化分区—传导落地”的工作体系，着力破解主体功能定位落地、规划分区细化、差异化政策配套等关键问题，取得了阶段性成效。
（一）对标战略要求，构建协同工作组织体系。坚持战略引领、部门联动、纵向贯通。将国家“十五五”规划纲要关于“强化主体功能区战略实施、细化明确特殊功能区、完善差别化管控与政策体系”的新要求，以及国务院批复拉萨市国土空间总体规划明确的“筑牢生态安全屏障、建设具有雪域高原特色的国际旅游目的地”的战略定位，转化为可传导、可考核的功能区空间管控规则。拉萨市自然资源局组织发改、生态环境、农业农村、文旅、林草、财政等部门协同衔接，系统梳理政策短板，统筹生态保护、耕地保护、能源开发、历史文化保护等政策在功能单元层面集成，凝聚空间共治合力。
（二）科学评估现状，识别主体功能与错位区域。坚持问题导向、量化支撑，以乡镇行政区为单元、行政村为研究基础，建立农业、生态、城镇三类功能优势度的评价模型，将各乡镇功能划分为四个等级并开展“符合—基本符合—不符合”三级校核，精准识别各乡镇主体功能与功能错位区域，明确保留、调整、优化的空间底数，据此优化各类功能区的空间边界，为分区细化提供量化支撑。
（三）精准功能定位，塑造“底色+亮色”功能格局。立足资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，在三类基础分区基础上，细化形成生态保护、生态修复、生态控制、粮食安全保障、现代农牧发展、乡村振兴、城镇优化发展、城镇功能拓展、城镇功能弹性发展9个细化功能定位，分乡镇明确主导功能和混合功能，有针对性地提出分区功能发展指引。叠加能源资源富集、历史文化资源富集、边境协同联动等特殊功能定位，形成“底色+亮色”的主体功能格局，为差异化政策配套提供精准的空间载体。
（四）创新政策研究，建立差异化管控引导机制。落实自然资源部关于“发挥各地比较优势，引导错位发展”的要求，研究建立与主体功能类型相匹配的差异化政策工具箱。在产业准入方面，按照发改产业准入名录，针对重点生态功能区研究制定产业准入负面清单管控框架。在项目审批方面，坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，对三类主体功能区实行差异化用地指标配置和审批流程。在政策配套方面，探索针对特殊功能区的空间统筹、项目落地、要素保障机制，为完善主体功能区制度先行先试提供经验。强化特殊功能区差异化管理研究，对能源资源富集区，统筹矿产开发、地热开发、光电开发需求，支持能源资源就地转化利用，优先保障清洁能源基地等重大项目落地；对历史文化资源富集区，统筹历史文化保护制度和要求，支持文化和旅游产业发展空间需求。
二、工作成效
研究成果将作为专项规划成果形式呈现，主要包括功能区（规划分区）划定规则及成果、分区管控政策等。
（一）健全主体功能定位体系，实现从“宏观定位”到“精准落图”的转化。基本构建了覆盖3类基础分区、9个细化功能定位和3类特殊功能定位的“底色+亮色”功能格局。以乡镇为单元完成主体功能定位细化，将原县级层面的宏观功能定位精准传导至乡镇层级，明确各乡镇在粮食安全保障、现代农牧发展、生态功能保护修复等方面的主导方向与管控要求。细化能源资源富集、历史文化资源富集、边境协同联动等特殊功能定位，形成覆盖全域、边界清晰、功能明确的主体功能定位体系，为差异化政策配套和精准用途管制提供可落图、可考核的空间载体。
（二）优化国土空间开发保护格局，实现从“被动管控”到“主动引导”的转变。按照“发挥比较优势、突出功能导向”原则，对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区实施差异化空间引导策略。通过功能定位与空间引导的协同发力，构建了主体功能清晰、空间布局优化、发展导向明确的国土空间开发保护新格局。在城市化地区，聚焦“强主核、强中心”战略，引导人口产业向“一心三城”集约集聚，强化经开区、高新区、文创园区等产业平台空间整合与产城融合；在农产品主产区，落实“一廊两区”高原特色农牧业生产格局，引导河谷地带耕地集中连片保护和现代农牧业发展；在重点生态功能区，锚固“两屏六廊多片”的生态安全格局，引导生态保护核心区严格管控与生态保育区有限利用。
（三）建立动态优化与绩效考核评估监督机制，实现从“静态规划”到“动态治理”的转变。落实自然资源部关于“加强国土空间规划实施监测，实事求是开展规划评估优化”的要求，构建“监测评估—动态调整—绩效考核”三位一体实施保障机制。监测评估方面，依托国土空间规划“一张图”平台，建立“年度监测+五年评估”机制，设定主导功能符合性、分区符合性等核心指标，对功能偏离、违规建设等问题及时预警。绩效考核方面，按主体功能定位制定差异化考核指标体系，将实施成效与财政转移支付、项目资金分配挂钩，形成“保护者受益、发展者担责”的激励约束机制。动态调整方面，明确功能定位调整条件、程序与依据，对因重大战略部署、资源环境变化等导致功能定位不适应的区域，依法依规启动调整，确保主体功能区战略持续精准落地。
三、经验启示
（一）坚持高位推动、战略引领，是主体功能区战略落地的根本保障。主体功能区战略实施涉及面广、政策性强，必须把党的领导贯穿工作全过程。实践中，紧扣国家战略导向和区域战略定位，在国土空间规划体系从规划编制转向实施监督与专项深化的背景下超前谋划布局，确保规划编制与国家战略同频同向、与市委市政府中心工作紧密衔接。
（二）坚持问题导向、量化评估，是精准识别功能定位的关键前提。 主体功能区划分不能“一划了之”，必须建立在对资源环境本底和发展实际的科学研判之上。实践中，建立以乡镇为单元、行政村为研究基础构建三类功能优势度评价模型，通过量化指标对各乡镇功能优势度进行分级评定，精准识别功能错位区域，形成“保留、调整、优化”三类空间底数台账。
（三）坚持部门协同、纵向贯通，是凝聚空间治理合力的有效途径。主体功能区战略落地涉及多部门、多层级，必须打破部门壁垒、打通传导链条。实践中，建立“市级—县（区）级—乡（镇）级”规划传导机制，市级明确总体格局与跨区协同，县（区）级落实定位与配套政策，乡（镇）级负责功能空间单元落地与项目推进；牵头组织赴发改、生态环境、农业农村、文旅、林草等主管部门开展座谈调研，在功能空间单元层面统筹政策集成。
（四）坚持制度先行、数智赋能，是实现动态治理的重要支撑。 主体功能区战略实施不是一次性的规划编制，而是需要持续跟踪、动态优化的长期过程。实践中，按照主体功能定位制定差异化考核指标体系；依托国土空间规划“一张图”平台，建立“年度监测+五年评估”动态调整机制，对功能偏离、违规建设等问题及时预警。
责任编辑：徐琳琳
扫一扫在手机打开当前页
相关新闻
